INCENERITORE “A TUTTO FUOCO”: IL TAR DÀ RAGIONE ALLA LADURNER

FIRENZE-MONTALE. È stato accolto dal Tar-Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione seconda) in modo definitivo il ricorso del 2014 e i motivi aggiunti successivamente presentato dalla società Ladurner s.r.l. contro la Provincia di Pistoia per l’annullamento dell’Aia-autorizzazione integrata ambientale prot. n. 28498 del 08.07.2014, inviata via pec alla Ladurner in data 08.07.2014, dell’ordinanza provinciale n. 788/2014 e relativi allegati e documenti atti ivi richiamati, nonché della comunicazione di avvio del riesame ex art. 29 octies D. di Lgs. 152/2006 s.m. del 10.07.2014 comunicata via pec a Ladurner il 10.07.2014; di ogni altro atto presupposto e/o conseguente comunque connesso ed in particolare della nota della Provincia del 03.09.2014 oltre all’ordinanza 1345 del 24.10.2014 che modificava l’autorizzazione integrata ambientale e ogni altro atto o documento presupposto e/o conseguente connesso.

La Ladurner s.r.l. (rappresentata e difesa degli avvocati Cinzia Silvestri e Antonella Vergine) avrà quindi la possibilità di trattare i rifiuti fino a “saturazione del carico termico” e di conseguenza “senza il vincolo imposto dal quantitativo massimo di rifiuti smaltibili giornalmente, nella misura di 150 tonnellate”.

Nelle conclusioni tratte dal Collegio si evidenzia tra l’altro che le autorizzazioni consentono agli impianti (sia esistenti che da realizzare) di operare “a saturazione del carico termico”; si tratta di una scelta precisa del legislatore in favore di una modalità operativa da ritenersi ottimale.

In altre parole: se un dato impianto, a conclusione del prescritto iter procedimentale, è stato autorizzato all’esercizio in relazione a un determinato carico termico, tale autorizzazione consente di per sé l’operatività dell’impianto a saturazione del carico in questione; e se quest’ultimo dato è l’unico limite richiamato dalla norma, si deve intendere che esso può essere raggiunto indipendentemente dalla variabile costituita dalla tipologia dei rifiuti trattati giornalmente e dunque dalla quantità degli stessi. In relazione a quanto sopra è contraddittoria e contrastante con la previsione di legge la pretesa dell’Amministrazione di consentire, tramite l’Aia, l’utilizzazione dell’impianto a saturazione del carico termico previsto, subordinandola però al non superamento di un dato limite quantitativo dei rifiuti smaltibili e condizionando ad una nuova procedura di Via il superamento di tale limite.

Nelle conclusioni della sentenza si legge ancora: Non si può far dire alla norma qualcosa di diverso da ciò che essa afferma; l’autorizzazione ad operare “a saturazione del carico termico” è subordinata alla circostanza che “sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell’impianto in tale assetto operativo”; l’assetto operativo in questione è quello “a saturazione del carico termico” e una volta che l’impianto sia stato assoggettato in tali condizioni, con esito positivo, a Via non sussistono ostacoli a che venga utilizzato in quella modalità operativa, restando indifferente il quantitativo dei rifiuti trattati giornalmente per raggiungere il livello di saturazione del carico termico, unico dato a cui la norma fa riferimento e dunque unico dato significativo ai fini che qui interessano.

Questo e altre considerazioni da parte dei giudici, portano alla fondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti per quanto riguarda l’impugnazione dell’Aia (autorizzazione integrata ambientale) rinnovata con il provvedimento prot. n. 28498 dell’8/7/2014 e poi modificata/integrata per effetto dell’ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24/10/2014, nella parte in cui si consente all’impianto di operare a saturazione del carico termico nel limite di un quantitativo giornaliero di rifiuti non superiore alle 150 tonnellate imponendo lo svolgimento di una nuova procedura di Via per consentire lo smaltimento di un quantitativo giornaliero di rifiuti superiore al limite predetto.

“Il ricorso originario – si legge ancora – va accolto anche per la restante parte, relativa all’impugnazione della determinazione della Provincia di Pistoia, comunicata il 10/7/2014, di avviare il riesame dell’Aia (autorizzazione integrata ambientale) appena rinnovata. Tale provvedimento è stato assunto ritenendo sussistenti le condizioni di cui all’art. 29-octies comma 4 lettera d) del Codice dell’ambiente, che in tema di rinnovo e riesame dell’Aia prevede: “Il riesame è inoltre disposto, sull’intera installazione o su parti di essa, dall’autorità competente, anche su proposta delle amministrazioni competenti in materia ambientale, comunque quando:

1. d) sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie, nazionali o regionali lo esigono; “.

Nel provvedimento impugnato si fa riferimento all’entrata in vigore del D.lgs. 4 marzo 2014 n. 46 con cui “sono state introdotte sostanziali modifiche al D.lgs. 152/2006 e s.m.i. ed in particolare alla parte II (Vas – Via – Aia) e parte IV (gestione rifiuti) Titolo III-bis “Incenerimento e coincenerimento dei rifiuti” “; e si evidenzia altresì che “con l’art. 34 del D.lgs. 46/2014 viene abrogato il D.lgs. 133/2005 a decorrere dal 1º gennaio 2016”.

Come già rilevato dal Tar nell’ordinanza cautelare n. 673/2014, la determinazione impugnata risulta viziata da una motivazione insufficiente che, limitandosi ad un generico richiamo alle modifiche del Codice dell’ambiente introdotte dal D.lgs. n. 46/2014, non specifica le ragioni per cui si dovrebbe nuovamente porre mano, attraverso una procedura di riesame, ad un’autorizzazione integrata ambientale il cui rinnovo è intervenuto appena due giorni prima; senza che peraltro venga specificato quale sia la documentazione tecnica, di cui al comma 5 del citato art. 29-octies, che la società ricorrente avrebbe dovuto presentare ad integrazione di quella già depositata presso l’Amministrazione nell’ambito del procedimento recentemente concluso”.

La decisione è stata assunta nella camera di consiglio del 14 maggio scorso con l’intervento dei magistrati Saverio Romano (Presidente), Eleonora Di Santo (Consigliere) e Carlo Testori (Consigliere, Estensore) e la sentenza è stata depositata in segreteria solo lunedì 29 giugno scorso ed è quindi ora pubblica.

I FATTI

Ma andiamo con ordine: La società Ladurner s.r.l. che gestisce l’ impianto di incenerimento con recupero calore (di proprietà dei Comuni di Quarrata, Agliana e Montale) oggetto di autorizzazione integrata ambientale rilasciata il 30/10/2007 con istanza presentata allo Sportello unico delle attività produttive dei Comuni di Quarrata, Agliana e Montale in data 24/4/2012 aveva chiesto il rinnovo dell’Aia (Autorizzazione impatto ambientale) per l’impianto in questione.

L’iter procedimentale si è articolato in quattro riunioni della Conferenza dei servizi appositamente convocata (in data 11/10/2012; 4/3/2013; 29/10/2013; 27/3/2014); quindi, con l’ordinanza n. 788 del 24/6/2014 prot. n. 71239 la Provincia di Pistoia aveva dato atto della conclusione del procedimento, disponendo di rilasciare alla società richiedente il rinnovo dell’Aia, con validità di cinque anni a decorrere dal 31/10/2012. A ciò ha provveduto il Suap dei Comuni di Quarrata, Agliana e Montale rilasciando l’autorizzazione richiesta con il provvedimento prot. n. 28498 dell’8/7/2014. Il 10 luglio 2014 (cioè due giorni dopo il rinnovo dell’Aia) la Provincia di Pistoia aveva trasmesso (via pec) alla Ladurner s.r.l. un atto avente ad oggetto: “D.lgs. 46/2014 D.lgs. 152/2006 e s.m.i. Parte Seconda Titolo III-bis. Impianto di incenerimento di Montale. Comunicazione avvio del riesame dell’Aia”, ai sensi dell’art. 29-octies comma 4 lett. d) del Codice dell’ambiente.

“In tale atto – si legge nella ricostruzione dei fatti – era specificato che la società destinataria doveva presentare entro e non oltre il 30/11/2014 la relativa documentazione tecnica.

Con il ricorso depositato il 23 ottobre dello scorso anno la società Ladurner s.r.l. aveva però impugnato:

• 1) l’autorizzazione integrata ambientale rinnovata con il provvedimento prot. n. 28498 dell’8/7/2014, nella parte in cui non prevedeva l’indicazione della capacità termica dell’impianto, ma si limitava a indicare solo la quantità giornaliera di rifiuti in ingresso, pari a 150 tonnellate;
• 2) la determinazione della Provincia di Pistoia, comunicata il 10/7/2014, di avviare il riesame dell’Aia appena rinnovata. Contro i provvedimenti in questione la società ricorrente aveva articolato censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

A nulla è valsa la memoria difensiva presentata dalla Provincia di Pistoia che per resistere al ricorso si era costituita in giudizio.

Già a novembre nella camera di consiglio la sezione Seconda del Tar (con l’ordinanza n. 673) aveva accolto l’istanza cautelare presentata dalla Ladurner s.r.l. limitata all’avvio del riesame dell’Aia.

Nel gennaio scorso la stessa società ha depositato un “atto di motivi aggiunti” con cui ha impugnato la sopravvenuta ordinanza n. 1345 del 24/10/2014 prot. n. 123099 con cui la Provincia di Pistoia ha modificato l’Aia appena rinnovata sostituendo la seconda linea del capitolo 2 dell’Allegato 2 “Allegato Tecnico Prescrizioni” che recita: “Il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile nell’impianto non può superare le 150 t/giorno” con la seguente: “Lo smaltimento dei rifiuti nell’impianto potrà avvenire fino al raggiungimento del carico termico per singola linea di incenerimento (linea 1= MW/h 13, linea 2 MW/h 5, linea 3 MW/h 10) fermo restando che il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile nell’impianto non può superare le 150 t/giorno”; con l’ulteriore precisazione “che la possibilità di smaltire quantitativi di rifiuti superiori alle 150 t/giorno determina la modifica sostanziale dell’Aia con la necessità di espletare preventivamente la procedura di Via su istanza del gestore”.

Sia la provincia di Pistoia che la società Ladurner hanno quindi successivamente depositato “memorie e repliche” in vista dell’udienza del 14 maggio 2015 in cui la causa è passata in decisione.

Ecco cosa si legge poi negli atti pubblicati:

DIRITTO

1) La prima questione introdotta con l’originario ricorso riguarda il mancato riferimento nell’Aia al carico termico nominale dell’impianto; in sostanza la società ricorrente censura il fatto che l’autorizzazione consente l’incenerimento dei rifiuti fino al massimo del carico termico previsto, ma nei limiti del quantitativo di rifiuti smaltibili giornalmente, pari a 150 tonnellate. In realtà la prima censura deduce addirittura l’illegittimità dell’Aia perché non contiene la puntuale indicazione della capacità nominale e del carico termico nominale dell’impianto, ma solo della quantità di rifiuti di cui è giornalmente autorizzato lo smaltimento, in violazione dell’art. 4 comma 3 del D.lgs. n. 133/2005 (applicabile alla procedura in esame ex art. 29 comma 1 del D.lgs. n. 46/2014), sostanzialmente confermato dall’art. 237-sexies del Codice dell’ambiente, introdotto dall’art. 15 comma 1 del citato D.lgs. n. 46/2014.

Le definizioni di “capacità nominale” e “carico termico nominale” sono contenute nell’art. 237-ter del Codice dell’ambiente, anch’esso introdotto dall’art. 15 comma 1 del D.lgs. n. 46/2014.

La società ricorrente vorrebbe, in sostanza, poter raggiungere il carico termico consentito superando il limite delle 150 t/giorno in caso di utilizzo di rifiuti a basso potere calorifico.

La Provincia di Pistoia ha ripetutamente negato tale possibilità sostenendo che un aumento dei quantitativi di rifiuti smaltiti nell’impianto rispetto al quantitativo autorizzato comporta una modifica del procedimento di Via già espletato. Tale posizione è contestata dalla ricorrente che cita a sostegno delle proprie tesi l’art. 17-bis della L.R. n. 25/1998 e l’art. 35 comma 2 del D.L. 12 settembre 2014 n. 133; la predetta società sostiene comunque che il superamento del limite quantitativo di cui sopra non incide sul procedimento di Via perché la capacità termica dell’impianto è un elemento caratterizzante la progettazione dell’impianto stesso, già autorizzato e la sua saturazione non incide sulle caratteristiche del progetto, sulle dimensioni dell’impianto, né ha incidenze ambientali, configurando tutt’al più una modifica non sostanziale che non comporta necessità di Via.

2) Alle censure formulate sul punto nel ricorso la Provincia di Pistoia ha opposto, in sintesi:

• – che prima della notifica del ricorso è stata adottata l’ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24/10/2014 con cui l’Aia è stata modificata inserendo (punto 1) l’indicazione del carico termico raggiungibile per singola linea di incenerimento, fermo restando il quantitativo massimo di rifiuto smaltibile, rimasto inalterato in 150 t/giorno; con l’espressa precisazione che “la possibilità di smaltire quantitativi di rifiuti superiori alle 150 t/giorno determina la modifica sostanziale dell’Aia con la necessità di espletare preventivamente la procedura di Via su istanza del gestore”;
• – che in effetti la modifica richiesta dalla ricorrente ha natura sostanziale e impone di attivare una nuova procedura di Via, come confermato dalla giurisprudenza in materia (TAR Bologna, sez. II, 27 ottobre 2010 n. 8012);
• – che in tal senso si è espresso anche il Ministero dell’ambiente con il parere in data 27/10/2014, reso a riscontro di una specifica richiesta della medesima Provincia di Pistoia;
• – che nelle more del giudizio il D.L. n. 133/2014 (richiamato dalla ricorrente a sostegno delle sue tesi) è stato convertito, con modificazioni, con la legge 11 novembre 2014 n. 164 e che l’art. 35 oggi prevede al comma 3, a conferma delle tesi provinciali: “Tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti sia esistenti sia da realizzare sono autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall’articolo 237-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, qualora sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell’impianto in tale assetto operativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato della qualità dell’aria di cui al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali degli impianti esistenti, qualora la valutazione di impatto ambientale sia stata autorizzata a saturazione del carico termico, tenendo in considerazione lo stato della qualità dell’aria come previsto dal citato decreto legislativo n. 155 del 2010”.

Nella sentenza si fa quindi riferimento all’impugnazione della ordinanza dirigenziale n. 1345 del 24 ottobre 2014 sempre da parte della Società Ladurner s.r.l. con specifico riferimento alla condizione apposta (che imponeva di espletare una nuova procedura di Via-valutazione impatto ambientale) per consentire lo smaltimento di quantitativi di rifiuti superiori alle 150 tonnellate giornaliere. In particolare la Ladurner ha evidenziato:

• – il carico termico costituisce il perno dell’intero sistema e la sua saturazione è incentivata dal legislatore per i benefici che ciò comporta; ne consegue che la quantità dei rifiuti in ingresso costituisce una variabile che deve adattarsi alla capacità termica dell’impianto; dunque è contraddittorio il provvedimento della Provincia che, autorizzando la saturazione del carico termico, limita però la quantità dei rifiuti in ingresso;
• – tutta la normativa di riferimento (precedente e successiva al D.lgs. n. 46/2014) individua come elemento essenziale il carico termico, cioè la capacità calorifica dell’impianto e non la quantità limite giornaliera di rifiuti trattabili;
• – nell’ordinanza n. 1345/2014 la modifica della quantità di rifiuti in ingresso è qualificata come modifica sostanziale dell’Aia, mentre in precedenti atti (nota del 3/9/2014) la Provincia di Pistoia parla di modifica non sostanziale; ciò evidenzia la contraddittorietà delle posizioni dell’Amministrazione; tale modifica in realtà non costituisce modifica sostanziale, ma in ogni caso non ogni modifica sostanziale comporta la necessità di Via;
• – prima del D.lgs. n. 46/2014 la definizione di modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto era dettata dall’art. 5 lett. l-bis del Codice dell’ambiente e riguardava “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente”; dopo le modifiche apportate dal D.lgs. n. 46/2014 dispone ora in tema di inceneritori l’art. 237-ter del medesimo Codice, che alla lettera f) definisce sostanziale “una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un’installazione o di un impianto di combustione, di un impianto di incenerimento dei rifiuti o di un impianto di coincenerimento dei rifiuti che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana e per l’ambiente”; la modifica dei quantitativi di rifiuti in ingresso non è riconducibile al concetto di cui sopra in quanto non aumenta la potenzialità dell’impianto e non ne modifica le caratteristiche, non muta le condizioni di progetto e non produce effetti negativi significativi sull’ambiente e sulla salute;
• – a quest’ultimo riguardo l’ordinanza n. 1345/2014 ricollega l’aumento della quantità di rifiuti in ingresso all’aumento dei volumi di fumi prodotti ed emessi in atmosfera, ma tale conseguenza è smentita dalla consulenza di parte prodotta in giudizio (che evidenzia come la saturazione del carico termico permette una combustione costante e non determina variazioni significative per quanto riguarda le emissioni inquinanti);
• – l’ordinanza impugnata è anche contraddittoria perché fa riferimento all’art. 20 del Codice dell’ambiente, che riguarda la procedura (non di Via, ma), di verifica di assoggettabilità alla valutazione d’impatto ambientale;
• – non giovano alle tesi della Provincia né il parere del Ministero dell’ambiente del 7/10/2014 (non vincolante, né tranchant), né il richiamo all’art. 35 del D.L. n. 133/2014 (come modificato in sede di conversione) che, pur non applicabile ratione temporis al caso in esame, fa riferimento alla compatibilità ambientale con riferimento al solo carico termico, senza prospettare alcuna necessità di Via in caso di modifica della quantità dei rifiuti in ingresso.”

Nella sua replica la Provincia di Pistoia ha sottolineato: che la procedura di Via è finalizzata a valutare tutti gli effetti di un impianto sull’ambiente circostante, in relazione agli impatti che derivano dal suo funzionamento; che per gli impianti che recuperano rifiuti non pericolosi l’aumento della quantità di rifiuti trattati configura una modifica sostanziale che necessita di Via, in linea con la definizione che ne dà l’art. 237-ter lettera f) del Codice dell’ambiente; che, per quanto riguarda il caso specifico, l’aumento del quantitativo incenerito determina un aumento del “flusso di massa”, cioè degli inquinanti emessi in atmosfera il cui impatto sull’ambiente e sulla popolazione deve essere valutato attraverso l’apposito procedimento; che la Provincia si è uniformata alle prescrizioni dettate dal D.L. n. 133/2014 che all’art. 35 comma 2 imponevano: “Tutti gli impianti, sia esistenti che da realizzare, devono essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall’articolo 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali”.

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